Stanowisko w sprawie programu Rodzina 500+

Projekt programu Rodzina 500+ zawiera w sobie słuszny w założeniu pomysł, jakim jest powszechne świadczenie wychowawcze. Jednak jest to propozycja wycinkowa, nie opierająca się na przemyślanej, całościowej wizji wsparcia rodziny. Uważamy, że powszechne świadczenie finansowe powinno być tylko uzupełnieniem wieloaspektowej polityki społecznej, której fundamentem jest bezpieczeństwo mieszkaniowe, bezpieczeństwo na rynku pracy i dostępny dla wszystkich system opieki nad dziećmi.

Poniżej zawarliśmy uwagi ogólne do projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w których wskazujemy, dlaczego naszym zdaniem obecny projekt wymaga gruntownego przemyślenia, a także uwagi szczegółowe, w których wskazujemy na budzące nasz największy niepokój zapisy projektu ustawy, które koniecznie powinny zostać zmienione.

Uwagi ogólne:

Reforma polityki rodzinnej jest rozpoczynana od niewłaściwej strony. Brak jest długofalowej strategii, której elementem byłoby proponowane rozwiązanie. Wsparcie rodziny powinno zostać potraktowane kompleksowo, poprzez uwzględnienie już istniejących rozwiązań (i ocenę ich skuteczności), zdiagnozowanie problemów i wyznaczenie wszystkich celów polityki rodzinnej. Głównym celem programu Rodzina 500+ jest przeciwdziałanie negatywnym trendom demograficznym w Polsce i zwiększenie współczynnika dzietności. Projektodawcy nie podają jednak przekonujących argumentów, dlaczego świadczenie finansowe, nie obejmujące pierwszego potomka, miałoby być najlepszą drogą do zachęcenia rodzin, by decydowały się na dziecko.

Drugim celem programu jest pomoc finansowa dla rodzin wychowujących dzieci. Projektodawca pomija jednak całkowicie inne formy pomocy i nie dostrzega, że samo świadczenie nie gwarantuje bezpieczeństwa socjalnego rodzin. Program pomija trzy kluczowe kwestie związane z życiem rodziny: sytuację mieszkaniową, sytuację na rynku pracy oraz opiekę nad dziećmi. Rozwiązanie kryzysu mieszkaniowego, reformy rynku pracy (zwiększenie stabilności pracowników poprzez podwyższenie płacy minimalnej i ograniczenie umów śmieciowych) i rozwinięcie systemu opieki nad dzieckiem (zwłaszcza w wieku 1-3) są dla polskich rodzin co najmniej równie ważne, jak bezpośrednie wsparcie finansowe.

W szczególności zaskakuje pominięcie przez projektodawcę kwestii opieki nad dziećmi. Polska drastycznie odstaje od zdecydowanej większości krajów Unii Europejskiej jeśli chodzi o dostępność opieki przedszkolnej i - zwłaszcza - żłobkowej. Wskazuje na to nawet raport “Promoting fertility in the EU” zamieszczony na stronie internetowej Ministerstwa. Taka sytuacja prowadzi do pozostawania kobiet poza rynkiem pracy, co nie sprzyja stabilności rodzin i decyzjom o posiadaniu dzieci. Co więcej, planowana wysokość świadczenia wychowawczego może spowodować jeszcze silniejszą dezaktywizację zawodową kobiet - na to ryzyko wskazuje nawet projektodawca w Ocenie Skutków Regulacji, jednak nie zaproponował żadnych przeciwdziałających mu rozwiązań. Uważamy, że realizacja demograficznego celu reformy wymaga rozwiązań, które będą sprzyjać aktywizacji zawodowej kobiet i zapewnieniu instytucjonalnej opieki nad dziećmi.

Dla skutecznej polityki rodzinnej samo uniwersalne świadczenie po prostu nie wystarczy. Kluczowe jest zwiększenie inwestycji w rozbudowę sieci publicznych żłobków i przedszkoli. Polska musi zbudować bardziej egalitarny system opieki nad dziećmi, poprzez zapewnienie wszystkim dzieciom w żłobkach, przedszkolach i szkołach opieki i profilaktyki zdrowotnej (w tym stomatologicznej), bezpłatnych posiłków, a także zlikwidowanie wszelkich innych dodatkowych opłat w instytucjach edukacji i opieki, np. opłat za wycieczki szkolne. Pozwoli to na przeciwdziałanie dramatycznemu zjawisku niedożywienia dzieci oraz problemom zdrowotnym, a także zlikwiduje źródło dyskryminacji dzieci z uboższych rodzin, która zdarza się nagminnie w stołówkach szkolnych i przedszkolnych. Konieczne jest także skierowanie środków na podwyższenie kryteriów dochodowych i wysokości świadczeń rodzinnych, przede wszystkim na waloryzację zasiłku pielęgnacyjnego.

Nasze zdziwienie budzi fakt, że proponowana reforma wprowadzana jest w oderwaniu od całego systemu transferów socjalnych. W przypadku powszechnego świadczenia, które popieramy, niezbędne jest uspójnienie go z systemem podatkowym. Wysokiemu, powszechnemu świadczeniu finansowemu powinna towarzyszyć likwidacja ulg podatkowych, z których w nieproporcjonalnie dużym stopniu korzystają zamożni Polacy, a przede wszystkim zdecydowane zwiększenie progresji podatkowej. Bez wprowadzenia wyższych podatków dla osób najlepiej zarabiających przyznanie im wysokich świadczeń pieniężnych jest rozwiązaniem wątpliwym z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej.

Program Rodzina 500+ nie został uspójniony z już funkcjonującym systemem wsparcia rodziny, przez co komplikuje i wprowadza chaos w już i tak nieprzejrzystym systemie. W Polsce istnieje kilkanaście rodzajów świadczeń i zasiłków dla rodzin. Do tego dochodzi szereg zasiłków w ramach systemu pomocy społecznej. Obowiązują również różne kryteria dochodowe: 514 i 634 zł w przypadku zasiłków z pomocy społecznej oraz 674 zł w przypadku świadczeń rodzinnych (764 zł dla rodzin wychowujących dziecko z niepełnosprawnością). Projektowana ustawa ma wprowadzić nowe świadczenie z jeszcze innym kryterium dochodowym (800 zł bądź 1200 zł w przypadku wychowywania dziecka z niepełnosprawnością), bez uporządkowania pozostałych świadczeń.

W Ocenie Skutków Regulacji ani w żadnym innym dokumencie dotyczącym proponowanych zmian nie przeprowadzono oceny wpływu nowych rozwiązań na rozwiązania już działające. Takie nieodpowiedzialne wprowadzanie pojedynczych rozwiązań może spowodować destabilizację systemu pomocy społecznej i osłabienie jego efektywności. Postulujemy analizę całego systemu świadczeń rodzinnych i pomocy społecznej oraz ocenę ich funkcjonowania.

W szczególności nie przeprowadzono oceny wpływu, jaki będzie miało wyłączenie nowego świadczenia z dochodu liczonego przy przyznawaniu prawa do innych świadczeń. Niewliczanie świadczenia wychowawczego do dochodu jest niezgodne ze wszystkimi innymi narzędziami polityki socjalnej i zaburzy pracę systemu pomocy społecznej, poprzez wprowadzenie znacznej rozbieżności pomiędzy dochodem wyliczanym dla ustalenia prawa do świadczeń, a uzyskiwanym w rzeczywistości. Świadczenie wychowawcze zostało wyłączone z dochodu (odmiennie niż w pierwszej wersji projektu z 2 grudnia 2015 r.) ze względu na silny sprzeciw opinii publicznej. Sprzeciw ten był w pełni uzasadniony, ponieważ w pierwotnej wersji projektu korzystałyby na nim głównie osoby bardziej zamożne, a najubożsi nie skorzystaliby w ogóle lub skorzystali w niewielkim stopniu. Jednak rozwiązaniem nie jest mechaniczna zmiana tego zapisu i wyłączenie świadczenia z dochodu. Rozwiązaniem tego problemu jest kompleksowe podejście do programu i otoczenie go innymi, komplementarnymi zmianami: zwiększenie progresji podatkowej i przeznaczenie uzyskanych środków na podwyższenie istniejących świadczeń rodzinnych oraz kryteriów dochodowych. W przypadku pozostawienia zasady dotyczącej niewłączania świadczenia wychowawczego do dochodu, postulujemy wprowadzenie rozwiązań, które zabezpieczą system pomocy społecznej przed destabilizacją.

Powszechność świadczenia jest słusznym kierunkiem we wsparciu rodziny. Jednak wprowadzenie kryterium dochodowego w przypadku pierwszego dziecka znosi jego powszechność, co czyni proponowane rozwiązanie niespójnym i wyklucza z pomocy państwa znaczną część rodzin, w wielu przypadkach również niezamożnych, ale już niespełniających kryterium (które ustalone jest na poziomie poniżej minimum socjalnego). Postulujemy zlikwidowanie kryterium dochodowego dla świadczenia na pierwsze dziecko, dzięki czemu świadczenie będzie faktycznie powszechne. Uzasadnienie finansowe nie może powodować, że regulacja przestaje być spójna i wyklucza dużą grupę rodzin. Postulujemy takie skonstruowanie programu, poprzez zwiększenie progresji podatkowej i likwidację ulg, aby był on w całości powszechny.

Pełne wsparcie wyłącznie na drugie i kolejne dziecko jest niezrozumiałe z punktu widzenia celu ustawy, jakim jest przeciwdziałanie negatywnym trendom demograficznym. Projektodawca wskazuje co prawda, że ponad połowa rodzin ma jedno dziecko, jednak nieuprawnione jest wyciąganie z tego wniosku, że to wsparcie przy drugim dziecku najbardziej zachęci Polki i Polaków do decydowania się na kolejne dziecko. Można podejrzewać, że wsparcie przy pierwszym dziecku jest co najmniej równie istotne. Sam projektodawca wskazuje, że późny wiek decyzji o pierwszym dziecku zmniejsza prawdopodobieństwo decydowania się na kolejne. Tym bardziej więc przy pierwszym dziecku powinno być udzielane wsparcie, zwiększające szanse na wcześniejsze rodzicielstwo i dalsze powiększanie rodziny. W naszej opinii brak wsparcia przy pierwszym dziecku - zwłaszcza przy obecnej sytuacji związanej z rynkiem mieszkań, rynkiem pracy i dostępem do opieki nad dziećmi - może powodować, że wychowanie dzieci jest postrzegane jako zbyt obciążające i zniechęcać do decyzji o kolejnym dziecku. Wprowadzenie wyłomu w zasadę powszechności świadczenia osłabia lub wręcz neutralizuje zalety proponowanego rozwiązania, takie jak: budowa solidarnego systemu polityki rodzinnej, w którym świadczenie jest niezbywalnym prawem każdego rodzica, niezależnie od sytuacji materialnej i na które każdy składa się w zależności od dochodu poprzez podatki; zmniejszenie kosztów obsługi systemu poprzez brak konieczności weryfikowania dochodów; brak stygmatyzacji osób o niskich dochodach dzięki odejściu od “pomocowego” charakteru świadczenia.

Uwagi szczegółowe:

Art. 5 ust. 3 - zgodnie z pkt. 3 uwag ogólnych kryterium dochodowe na pierwsze dziecko powinno zostać zlikwidowane. W przypadku utrzymania tego przepisu w mocy, zupełnie nieuzasadnionym jest wprowadzanie nowej wysokości kryterium, co komplikuje już i tak złożony, nieprzejrzysty system świadczeń. W takim wypadku postulujemy ujednolicenie już istniejących kryteriów dochodowych i kryterium wprowadzanego niniejszym przepisem, ustalając je co najmniej na poziomie proponowanym w projektowanej ustawie. Dodatkowo, świadczenie wychowawcze powinno podlegać zasadzie „złotówka za złotówkę”, wprowadzonej ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Art. 5 ust. 4 - bezwzględnie należy zlikwidować kryterium w przypadku dzieci z niepełnosprawnością. Koszty, jakie w związku z wychowywaniem dziecka z niepełnosprawnością muszą ponosić jego rodzice bądź opiekunowie są przeważnie nieporównywalnie wyższe od tych, które ponoszą rodzice dzieci niedotkniętych problemem niepełnosprawności, nawet w rodzinach wielodzietnych. Rodzice lub opiekunowie dzieci z niepełnosprawnością zazwyczaj są zmuszeni do ograniczenia swojej aktywności zawodowej, co tylko częściowo mogą im zrekompensować obecnie istniejące świadczenia. Natomiast skala wydatków i trudności, które na co dzień są ich udziałem, uzasadnia szczególne potraktowanie tej kategorii rodzin i umożliwienie im ubiegania się o świadczenie wychowawcze również na pierwsze dziecko, niezależnie od dochodów.

Art. 8 - zapis ten powinien zostać bezwzględnie usunięty. Jest przykładem paternalistycznego podejścia do obywateli, którzy zdaniem projektodawcy nie potrafą właściwie wydać uzyskanych środków. Przede wszystkim należy podkreślić, że proponowana treść ustawy w żaden sposób nie precyzuje, co projektodawca rozumie przez „marnotrawienie świadczeń” i „wydatkowanie ich niezgodnie z celem”. Powoduje to, że proponowana norma jest niemożliwa do realizacji, bądź, co gorsza, jej realizacja będzie zależna wyłącznie od uznania urzędnika. Paradoksem jest, iż z jednej strony projektodawca podkreśla, że świadczenie wychowawcze nie jest pomocą społeczną, z drugiej zaś, uzasadniając zapis o marnotrawieniu, odwołuje się do wiedzy pracowników socjalnych o sytuacji rodziny. To pokazuje, że tak naprawdę zapis ten odnosi się do osób najuboższych, które traktowane są jako osoby marnotrawiące środki. W przypadku osób zamożnych nikt nie będzie weryfikował, w jaki sposób wydawane są środki, ponieważ osoby te nie mają styczności z pracownikami socjalnymi. Stanowczo sprzeciwiamy się takiemu dzieleniu Polek i Polaków w zależności od sytuacji materialnej.

Załącznik nr 2 do OSR - nie wiadomo, na jakich wyliczeniach są oparte prognozy dotyczące wzrostu liczby urodzeń w wyniku działania programu Rodzina 500+. W załączniku podane są wyłącznie wyniki obliczeń. Ministerstwo powinno udostępnić szczegółowe wyliczenia, dzięki którym zainteresowane podmioty i opinia publiczna będą mogły sobie wyrobić zdanie na temat zasadności przeprowadzanych prognoz.